QUYỀN LẬP HIẾN VÀ TRƯNG CẦU DÂN Ý

“Quyền lập hiến của nhân dân trước tiên phải là quyền được bầu chọn cơ quan soạn thảo và thông qua hiến pháp. Cơ quan đó có thể là Quốc hội Lập hiến hoặc Quốc hội thông thường, hoặc là một cơ quan lập hiến theo một mô hình nào đó phù hợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể, nhưng cơ quan đó nhất thiết phải đại diện cho toàn thể nhân dân.”

Mai Thái Lĩnh

Ba năm trước đây, ông Nguyễn văn An – nguyên ủy viên Bộ chính trị (hai khóa 8 và 9), cựu Chủ tịch Quốc hội (2001-2006), đã lên tiếng đề nghị Đảng Cộng sản Việt Nam cho “Dân được quyền phúc quyết Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp để đúng nghĩa là người chủ đất nước”. Ý kiến này đã dấy lên cả một làn sóng tuyên truyền trong giới trí thức để đòi thực hiện “quyền phúc quyết”. Tin tức mới nhất trong những ngày gần đây cho thấy Chính phủ của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã có ý kiến tán thành đề nghị này.[1]

Câu hỏi đặt ra là: nếu Bộ chính trị và Ban chấp hành Trung ương Đảng chính thức tán thành đề nghị của Chính phủ thì dấu hiệu đó có mở đường cho một chế độ dân chủ thật sự tại Việt Nam như mong  ước của rất nhiều người hay không? Để trả lời câu hỏi này, chúng ta cần xem xét lại vấn đề từ cội rễ: quyền phúc quyết có phải là cốt tủy của quyền lập hiến hay không?
Quyền phúc quyết và Trưng cầu dân ý:
Khái niệm “quyền phúc quyết” có nguồn gốc từ Hiến pháp 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa . Điều 21 của bản hiến pháp này ghi : “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70.”
Xét về mặt ý nghĩa, từ “phúc” 覆 trong tiếng Hán-Việt” có nghĩa là “xét kỹ” (vd: phúc khảo, phúc thẩm)[2]. “Phúc quyết” tức là xét kỹ, là xem xét lại quyết định đã có trước. Như vậy, quyền phúc quyết có thể được hiểu là quyền của người dân được xem xét lại hiến pháp, các sửa đổi hiến pháp, hoặc các luật, các quyết định đã được Nghị viện hay Quốc hội thông qua trước đó. Kết quả của phúc quyết sẽ là kết quả cuối cùng.
Điều thứ 32 của Hiến pháp 1946 ghi: “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý. Cách thức phúc quyết sẽ do luật định.” Điều thứ 70 ghi: “Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây: a) Do hai phần ba tổng số nghị viên[3] yêu cầu. b) Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi. c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.” Đối chiếu với các hình thức thực hành dân chủ đã được áp dụng trên thế giới, “quyền phúc quyết những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia” (điều 32) là một loại trưng cầu dân ý có tính nhiệm ý (optional referendum) – có nghĩa là không nhất thiết diễn ra, chỉ diễn ra khi có yêu cầu của Nghị viện hay từ phía Chính phủ, v.v… Còn “quyền phúc quyết hiến pháp” (điều 70) chính là một loại trưng cầu dân ý có tính bắt buộc (mandatory referendum) – nghĩa là chính quyền nhất thiết phải thực hiện mỗi khi muốn sửa đổi hay viết lại hiến pháp.
Kết quả của trưng cầu dân ý nhiệm ý có thể là ràng buộc (binding: phải thực hiện theo đúng kết quả của trưng cầu dân ý) hoặc không ràng buộc (non-binding: kết quả của trưng cầu dân ý chỉ dùng để tham khảo, không buộc phải tuân theo).  Nhưng kết quả của trưng cầu dân ý bắt buộc thì luôn luôn có tính ràng buộc.
Tóm lại, “quyền phúc quyết hiến pháp” là quyền tham gia vào một cuộc trưng cầu dân ý có tính bắt buộc (mandatory referendum) để bỏ phiếu tán thành hay không tán thành một bản hiến pháp hoặc một dự án sửa đổi hiến pháp đã được Nghị viện hay Quốc hội thông qua. Kết quả của cuộc trưng cầu dân ý đó có tính ràng buộc (binding), nghĩa là hiến pháp hay sửa đổi hiến pháp chỉ có giá trị dựa trên kết quả của cuộc bỏ phiếu toàn dân đó .
Sự khác nhau giữa “quyền lập hiến” và “quyền phúc quyết”:
Trước hết, chúng ta cần phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền phúc quyết.
Khi nói đến quyền lập hiến, chúng ta phải hiểu “quyền” là “quyền lực” (power, pouvoir), tương tự như từ “quyền” trong các cụm từ: quyền lập pháp (legislative power), quyền hành pháp (executive power), quyền tư pháp (judiciary power). Quyền lực lập hiến (constituent power, pouvoir constituant) là quyền lực thuộc về nhân dân – hiểu như một toàn thể. Quyền lực ấy không thể bị phân tán, xé lẻ để chia đều cho mỗi người dân. Trong một chế độ dân chủ, quyền lực ấy có thể được ủy nhiệm cho một cơ quan (vd: Quốc hội thông thường hay Quốc hội lập hiến) nhưng cơ quan đó phải do người dân thật sự bầu ra theo đúng những nguyên tắc của bầu cử dân chủ. Ngược lại, khi nói đến “quyền phúc quyết”, chúng ta phải hiểu đó là “quyền của mỗi công dân được tham gia bỏ phiếu để tán thành hay bác bỏ một bản hiến pháp, một dự án sửa đổi hiến pháp”. Từ “quyền” ở đây được hiểu là “điều mà một công dân được phép làm dựa theo luật pháp” (right trong tiếng Anh, droit trong tiếng Pháp). Vd: quyền hội họp (right to assemble), quyền bầu cử (right to vote), v.v…
Chính vì lẫn lộn giữa hai khái niệm đó (quyền lực và quyền) cho nên mới có lập luận như sau của Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Phương: “Còn đã gọi là “Hiến pháp” thì phải do người dân phúc quyết, vốn chỉ họ mới có quyền lập hiến, xuất phát từ nguyên lý: Hiến pháp của dân phải do dân quyết, giống như chính quyền của dân thì phải do dân bầu.”[4]
Trong mệnh đề nói trên, nhà luật học đã lầm lẫn giữa “quyền lực” với“quyền của công dân”. Mặc dù một chính quyền dân chủ là “chính quyền của dân”, nhưng điều đó không có nghĩa là “mọi người dân đều làm Tổng thống hay Thủ tướng”, cũng không có nghĩa là “tất cả mọi công dân đều là nghị sĩ hay đại biểu Quốc hội”. Tương tự như thế, khi nói “quyền lập hiến thuộc về nhân dân” thì điều đó không có nghĩa là “mỗi người dân đều trực tiếp làm ra hiến pháp”. Để thực hiện quyền lực lập hiến – vốn là một công việc phức tạp và mang tính chuyên môn cao, người dân có thể ủy quyền cho một tổ chức nào đó (vd: Quốc hội lập hiến hay Quốc hội lập pháp) để thiết lập hoặc sửa đổi hiến pháp.
Trên thế giới, phương thức làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp của các quốc gia cho đến nay vẫn không hoàn toàn giống nhau. Có nước sử dụng phương thức trưng cầu dân ý như một biện pháp nhằm tăng cường tính chính đáng của hiến pháp, nhưng rất nhiều nước lại không áp dụng phương thức đó, như chúng ta sẽ thấy trong phần sau.
Nhân dân thực hiện “quyền lập hiến” bằng cách nào?
Để hiểu rõ về quyền lập hiến, chúng ta có thể đối chiếu, so sánh các phương thức thực hiện quyền lập hiến trên thế giới. Các quy định về quyền lập hiến phái sinh (tức quyền sửa đổi hiến pháp) thường được ghi trong các bản hiến pháp hoặc các đạo luật có tính lập hiến (constitutional laws). Trong thực tế, các điều khoản này đã được thực hiện nhiều lần và được thay đổi, hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn của từng quốc gia, từng giai đoạn lịch sử. Kho kinh nghiệm phong phú này có thể giúp chúng ta nắm vững hơn về cách hành xử quyền lập hiến trong các chế độ dân chủ hiện đại.
Mặt khác, vì số lượng các quốc gia chọn thể chế dân chủ trên thế giới là khá lớn, cho nên cũng cần chọn một nhóm quốc gia có thể được coi là tiêu biểu nhất làm đối tượng nghiên cứu. Nhà chính trị học nổi tiếng của Hoa Kỳ là Robert Alan Dahl đã chia các quốc gia dân chủ thành ba nhóm: (1) nhóm “các nền dân chủ lâu đời hơn” (older democracies), tức là “các nước dân chủ bền vững kể từ năm 1950” (countries steadily democratic since 1950); (2) nhóm “các nền dân chủ mới hơn “ (newer democracies) – tức là các quốc gia có nền dân chủ ổn định liên tục từ năm 1980; và (3) nhóm “các nền dân chủ mới nhất” (newest democracies) – tức là các quốc gia mà chế độ dân chủ chỉ mới thiết lập vững chắc từ năm 1981 trở về sau.[5]
Nhóm có thể được coi là tiêu biểu chính là nhóm thứ nhất (các nền dân chủ lâu đời), bao gồm 21 nước: Úc (Australia), Áo (Austria), Bỉ (Belgium), Canada, Đan Mạch (Denmark), Phần Lan (Finland), Pháp (France), Đức (Germany), Iceland, Ái Nhĩ Lan (Ireland), Israel, Ý (Italy), Nhật Bản (Japan), Luxembourg, Hà Lan (Netherlands), Tân Tây Lan (New Zealand), Na Uy (Norway), Thụy Điển (Sweden), Thụy Sĩ (Switzerland), Vương quốc Anh (United Kingdom) và Hoa Kỳ (United States). Ngoài 21 nước này, Dahl cũng đề nghị xếp thêm Costa Rica là một quốc gia có nền dân chủ ổn định chỉ sau đó vài năm.[6]
Căn cứ vào thủ tục sửa đổi hiến pháp của các quốc gia này, chúng ta thấy có một số phương thức lập hiến như sau:
(1) Quyền lập hiến được giao cho Nghị viện (hay Quốc hội):
Tại một số quốc gia, việc sửa đổi Hiến pháp được giao hẳn cho Nghị viện (hay Quốc hội). Nói cách khác, vì Nghị viện hay Quốc hội là cơ quan đại diện thật sự của nhân dân, nhân dân ủy nhiệm quyền sửa đổi hiến pháp cho cơ quan này. Nghị viện hay Quốc hội – vốn là cơ quan lập pháp, đồng thời đảm nhiệm luôn việc thực hiện quyền lập hiến.
Có hai trường hợp khác nhau:
a) Đối với các quốc gia có hiến pháp mềm dẻo (hiến pháp nhu tính[7], flexible constitution, constitution souple) ­- như Vương quốc Anh (United Kingdom), Tân Tây Lan (New Zealand) hay Israel, việc sửa đổi hiến pháp không khác gì công tác lập pháp thông thường. Điều đó có nghĩa là Nghị viện có thể thay đổi Hiến pháp bất cứ lúc nào và thủ tục thông qua các đạo luật có tính lập hiến cũng là thủ tục lập pháp thông thường. Tại Vương quốc Anh, các luật mang tính lập hiến như Đạo luật cải cách hiến pháp 2005 (Constitutional Reform Act 2005) nhằm thay đổi cấu trúc của hệ thống tư pháp hay Đạo luật về Viện Quý tộc năm 1999 (House of Lords Act 1999) hủy bỏ quy chế “thượng nghị sĩ thừa kế” (hereditary peers) nhằm tiến tới xóa bỏ hoàn toàn tính chất “quý tộc” của Thượng viện, v.v… đều được tiến hành theo thủ tục lập pháp thông thường.
Nói như thế không có nghĩa là việc sửa đổi hiến pháp ở các nước này là dễ dãi hoặc tùy tiện. Nghị viện của Vương quốc Anh vốn là nghị viện thuộc loại lâu đời nhất, là khuôn mẫu của nhiều nghị viện khác trên thế giới. Thủ tục lập pháp với ba lần thông qua (thường được gọi là ba lần đọc – three readings) là một thủ tục rất chặt chẽ. Hệ thống đảng chính trị với đảng đối lập mạnh, báo chí được tự do, xã hội dân sự vững chắc, hệ thống tư pháp độc lập, trình độ dân trí cao, … là những yếu tố khiến cho việc sửa đổi hiến pháp khó hơn rất nhiều so với các quốc gia độc tài toàn trị hoặc dân chủ giả hiệu – là những nước mà việc thiết lập và sửa đổi hiến pháp hoàn toàn nằm trong tầm tay của đảng cầm quyền. Một dẫn chứng khác là New Zealand. Để thông qua Đạo luật Nhân quyền New Zealand (New Zealand Bill of Rights Act 1990), Nghị viện đã trải qua 4 năm tranh luận. Và mặc dù không có quy định chính thức nào buộc phải trưng cầu dân ý để thông qua các luật lập hiến, Nghị viện New Zealand đã tổ chức hai cuộc trưng cầu dân ý trước khi thông qua Đạo luật bầu cử năm 1993 (Electoral Act 1993) làm thay đổi hoàn toàn hệ thống bầu cử tại nước này.
b) Đối với các quốc gia có hiến pháp cứng rắn (hiến pháp cương tính, rigid constitution, constitution rigide): Việc thông qua các đạo luật có tính lập hiến phải dựa theo những thủ tục đặc biệt với những điều kiện khó khăn hơn so với các luật thông thường.
Vd: Tại Cộng hòa Liên bang Đức, trong khi thủ tục lập pháp thông thường chỉ đòi hỏi một đa số tương đối (quá bán) tính trên số phiếu đã bầu thì việc sửa đổi Luật cơ bản (Basic Law, tức Hiến pháp) đặt ra yêu cầu cao hơn. Theo quy định của điều 79 Luật cơ bản, một luật sửa đổi hiến pháp phải được thông qua bởi 2/3 số thành viên của Quốc hội (Bundestag, tức Hạ viện) và 2/3 số phiếu bầu của Hội đồng Liên bang (Bundesrat, tức Thượng viện). Cần lưu ý một điều: tại Đức, Hội đồng Liên bang (Bundesrat) là một cơ quan đại diện cho các bang, nhưng số đại biểu của các bang tại Hội đồng này không phải do dân hay do cơ quan lập pháp của bang bầu ra mà do chính phủ của các bang chỉ định.  Mỗi bang có từ 3 đến 6 phiếu bầu tại Hội đồng này. Các phiếu bầu của mỗi bang thường được bỏ phiếu “trọn gói”, nghĩa là theo một hướng duy nhất.
Ở Costa Rica, ngoài thủ tục đặc biệt được quy định để thông qua các tu chính án, Hiến pháp còn nói rõ: muốn sửa đổi toàn diện hiến pháp, Quốc hội Lập pháp  phải biểu quyết một luật (với ít nhất 2/3 tổng số thành viên của Quốc hội) nhằm triệu tập một Quốc hội Lập hiến (Constituent Assembly) để sửa đổi hiến pháp; luật đó không cần có sự phê chuẩn của nhánh hành pháp (điều 196).
(2) Quyền lập hiến được giao cho Nghị viện hay Quốc hội nhưng phải được cơ quan lập pháp cấp dưới phê chuẩn:
Quy định này thường được áp dụng tại các quốc gia theo chế độ liên bang. Vd: tại Hoa Kỳ, sau khi dự luật sửa đổi hiến pháp được thông qua tại hai viện của Quốc hội (với đa số 2/3), dự luật này sẽ phải chuyển về cho các tiểu bang phê duyệt. Nếu được cơ quan lập pháp tại 3 phần 4 số tiểu bang phê duyệt, dự luật sửa đổi sẽ được Tổng thống ban hành như một tu chính án chính thức (amendment). Thủ tục sửa đổi hiến pháp tại Hoa Kỳ được đánh giá là “rất cứng”, bởi vì các dự luật sửa đổi rất khó được thông qua. Trải qua lịch sử hơn hai thế kỷ, trong số hơn 10 ngàn đề nghị sửa đổi hiến pháp, chỉ có 33 đề nghị được hai viện của Quốc hội thông qua, và trong số đó chỉ có 27 đề nghị trở thành tu chính án chính thức. Riêng tu chính án 27 (quy định về lương của các nghị sĩ) đã phải mất hơn 200 năm mới được thông qua (1789-1992).
Tại Canada – cũng là một quốc gia liên bang, Hiến pháp quy định 4 phương thức sửa đổi hiến pháp ở cấp liên bang. Trong đó, công thức chung là dự luật sửa đổi phải được thông qua bởi Hạ viện, Thượng viện và ít nhất 2/3 số cơ quan lập pháp ở tỉnh đại diện cho ít nhất 50% dân số (section 38, Constitution Act 1982). Ngoài công thức chung này, còn có công thức khó hơn (Thủ tục nhất trí, Unanimity Procedure : việc sửa đổi phải được thông qua bởi Hạ viện, Thượng viện và tất cả các cơ quan lập pháp cấp tỉnh) hoặc dễ hơn (vd: chỉ cần thông qua tại hai viện của Nghị viện Liên bang – Federal Parliament Alone).
(3) Quyền lập hiến được giao cho hai Nghị viện liên tiếp, với một kỳ tổng tuyển cử xen giữa:
Thủ tục này thường được áp dụng tại các quốc gia Bắc Âu (Thụy Điển, Iceland, Phần Lan, Đan Mạch). Vd: Tại Iceland, dựa theo điều 79 của Hiến pháp, một sự sửa đổi hiến pháp phải được chấp nhận bởi hai Nghị viện kế tiếp nhau, với một kỳ tổng tuyển cử xen giữa. Mặt khác, luật sửa đổi hiến pháp được thông qua hai lần với nội dung giống hệt nhau về ngôn ngữ diễn đạt. Như vậy, theo thủ tục này, nhân dân giao quyền lập hiến cho cơ quan lập pháp (Nghị viện), nhưng không giao cho một Nghị viện mà giao cho hai Nghị viện thuộc hai nhiệm kỳ kế tiếp nhau, với một kỳ tổng tuyển cử xen giữa. Phương thức này tạo điều kiện cho nhân dân có thể dùng lá phiếu của mình để thay đổi thành phần của Nghị viện, và do đó có thể phủ quyết một dự án sửa đổi hiến pháp (vd: bầu cho một hay nhiều đảng đối lập chủ trương bác bỏ dự luật sửa đổi hiến pháp).
Một phiên bản khác của phương thức đó được áp dụng tại Na Uy. Tại quốc gia này, việc sửa đổi Hiến pháp phải trải qua Nghị viện thuộc hai nhiệm kỳ khác nhau, với một kỳ tổng tuyển cử xen giữa. Thế nhưng Nghị viện thuộc nhiệm kỳ trước chỉ ghi nhận đề nghị sửa đổi, còn việc sửa đổi hiến pháp được giao hoàn toàn cho Nghị viện thuộc nhiệm kỳ kế tiếp. Hai kỳ họp để sửa đổi hiến pháp phải cách nhau ít nhất là một năm.
(4) Bầu lại Nghị viện để sửa đổi Hiến pháp:
Tại Bỉ, hiến pháp có thể được sửa đổi bởi quyền lực lập pháp của liên bang – bao gồm Nhà vua (trong thực tế là Chính phủ Liên bang) và Nghị viện Liên bang. Trước hết phải bắt đầu bằng hai bản Tuyên bố sửa đổi Hiến pháp (Declarations of Revision of the Constitution) – một do Hạ viện và Thượng viện thông qua, một do Nhà vua và Chính phủ Liên bang ký. Tiếp theo sau tuyên bố này, Nghị viện Liên bang tự động giải tán và một cuộc bầu cử liên bang phải diễn ra. Điều này khiến cho việc sửa đổi Hiến pháp không thể xảy ra nếu không có một cuộc bầu cử xen vào giữa. Tiếp theo sau cuộc bầu cử, Nghị viện mới sẽ sửa đổi các điều khoản đã được tuyên bố là có thể sửa đổi. Không một Viện nào có thể xem xét các sửa đổi Hiến pháp trừ khi có ít nhất 2/3 số thành viên hiện diện và Hiến pháp chỉ có thể được sửa đổi nếu có ít nhất 2/3 số phiếu bầu ủng hộ việc sửa đổi.
Phương thức tương tự cũng được áp dụng tại Hà Lan và Luxemburg.
(5) Áp dụng trưng cầu dân ý có tính bắt buộc (mandatory refrendum):
Trong danh sách 22 quốc gia nói trên, có 6 nước quy định trưng cầu dân ý như một biện pháp bắt buộc đối với mọi sửa đổi hiến pháp (sau khi đã được Nghị viện thông qua); đó là: Úc (Australia), Đan Mạch, Ái Nhĩ Lan (Ireland), Nhật Bản, Thụy Sĩ và Pháp.
Có thể lấy nước Úc (Australia) làm ví dụ. Theo quy định của Hiến pháp Úc (1900), các sửa đổi hiến pháp sau khi đã thông qua tại Nghị viện (cả hai viện hoặc ít nhất là Hạ viện) phải được đưa ra trưng cầu dân ý. Một tu chính hiến pháp muốn thành công phải đạt được một đa số kép (double majority) trong cuộc trưng cầu dân ý: đa số cử tri trên toàn quốc và đa số phiếu tại đa số bang (tức là 4 trên 6 bang). Hiến pháp Úc được xem là hiến pháp khá cứng, nhất là do quy định về trưng cầu dân ý. Trong tổng số 44 dự luật sửa đổi được đưa ra trưng cầu dân ý, chỉ có 8 dự luật trở thành tu chính án chính thức.
Trong số 6 nước nêu trên, Pháp là một trường hợp ngoại lệ: trưng cầu dân ý chỉ là một trong hai giải pháp để chọn lựa. Theo quy định của điều 89 Hiến pháp 1958, các đề nghị hay dự án sửa đổi hiến pháp sau khi đã được hai viện của Nghị viện thông qua, phải được đưa ra trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, nếu dự án sửa đổi xuất phát từ phía Chính phủ, thay vì đưa ra trưng cầu dân ý, Tổng thống Pháp có quyền chọn giải pháp khác: đệ trình dự án này trước Nghị viện được triệu tập dưới hình thức Đại hội (Congrès, tức là hai viện họp chung); trong trường hợp này, dự án sửa đổi phải đạt 3 phần 5 số phiếu đã bầu.
(6) Áp dụng phương thức trưng cầu dân ý như một phương thức bổ sung:
Ngoài 5 quốc gia áp dụng trưng cầu dân ý như một giải pháp bắt buộc để thông qua sửa đổi hiến pháp, có một số quốc gia chỉ sử dụng phương thức này như một giải pháp nhiệm ý (optional) hoặc chỉ bắt buộc trong những trường hợp đặc biệt (như sửa đổi toàn diện, làm hiến pháp mới):
- Tại Áo (Austria), mọi sự sửa đổi hiến pháp đều được thực hiện tại Nghị viện – chủ yếu là tại Hạ viện, hình thức trưng cầu dân ý chỉ được áp dụng khi có đề nghị của Nghị viện (1/3 số thành viên của Hạ viện hay 1/3 số thành viên của Thượng viện). Tuy nhiên, trong trường hợp phải sửa đổi toàn diện (total revision), hoặc để làm ra một hiến pháp mới thì trưng cầu dân ý là biện pháp bắt buộc.
- Tại Ý (Italy), theo quy định của điều 138 Hiến pháp Ý, các luật sửa đổi Hiến pháp và các luật lập hiến phải được thông qua bởi cả hai viện của Nghị viện bằng hai lần thảo luận liên tiếp cách nhau một khoảng thời gian tối thiểu là 3 tháng. Trong vòng ba tháng kể từ khi được công bố, nếu có yêu cầu của 1 phần 5 số thành viên của một trong hai viện (hay 500 ngàn cử tri, hoặc 5 Hội đồng Vùng) thì dự luật sửa đổi sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý. Nhưng nếu dự luật sửa đổi được thông qua ở vòng thứ hai của cuộc bỏ phiếu của mỗi viện với đa số tuyệt đối (2 phần 3 số thành viên của mỗi viện) thì cuộc trưng cầu dân ý sẽ không được tiến hành;
-  Tại Thụy Điển – giống như các nước Bắc Âu khác, một dự án sửa đổi hiến pháp phải được thông qua hai lần bởi hai Nghị viện kế tiếp nhau, xen giữa là một kỳ tổng tuyển cử. Tuy nhiên, sau khi dự án sửa đổi đã được thông qua lần thứ nhất, nếu có đề nghị của 1 phần 10 số thành viên Nghị viện và nếu đề nghị này được 1 phần 3 số thành viên Nghị viện ủng hộ thì dự luật sửa đổi phải được đưa ra trưng cầu dân ý. Cuộc trưng cầu dân ý này được thực hiện cùng lúc với cuộc tổng tuyển cử trên toàn quốc. Nếu trong cuộc trưng cầu dân ý này, số phiếu chống vượt quá một nửa tổng số phiếu bầu hợp lệ, đề nghị sửa đổi hiến pháp sẽ bị bác bỏ.
Như vậy, trong tổng số 22 quốc gia được coi là tiêu biểu của nền dân chủ hiện đại trên thế giới, chỉ có 6 nước áp dụng trưng cầu dân ý để thực hiện quyền lập hiến theo đúng nghĩa của khái niệm “quyền phúc quyết”, nhưng riêng tại nước Pháp giải pháp trưng cầu dân ý có thể được thay bằng con đường nghị viện. Số còn lại (16/22 quốc gia) chỉ áp dụng trưng cầu dân ý như một giải pháp bổ sung (Áo, Ý, Thụy Điển) hoặc không áp dụng trưng cầu dân ý bắt buộc (mandatory referendum) để biểu quyết thông qua hiến pháp (13 nước). Vì thế không thể suy luận một cách vô căn cứ rằng: quốc gia nào không áp dụng phương thức trưng cầu dân ý (tức phúc quyết) để làm ra hoặc sửa đổi hiến pháp đều “tước đoạt quyền lập hiến của nhân dân”.
Mặt khác, tất cả 22 quốc gia nói trên đều giống nhau ở một điểm: “Quốc hội hay Nghị viện thật sự do dân bầu”. Các quốc gia áp dụng trưng cầu dân ý để thực hiện quyền lập hiến đều có một nền dân chủ gián tiếp vững chắc – nhất là một Nghị viện hay Quốc hội thật sự dân chủ.  Vì thế không thể suy luận một cách hồ đồ rằng bất cứ quốc gia nào cho phép người dân thực hiện quyền phúc quyết hiến pháp đều bảo đảm được nguyên tắc “quyền lập hiến thuộc về nhân dân”. Trong thực tế, thiếu một nền dân chủ vững chắc, các cuộc trưng cầu dân ý rất dễ sản sinh ra những kết quả “ngụy tạo”, tương tự như kết quả ngụy tạo mà các cuộc bầu cử theo kiểu “Đảng cử, dân bầu” diễn ra lâu nay ở nước ta.
Kết luận:
Như trên đã phân tích, “quyền phúc quyết hiến pháp” (tức là quyền bỏ phiếu thông qua hiến pháp bằng hình thức trưng cầu dân ý) không phải là điều cốt tủy của quyền lập hiến. Quyền lập hiến của nhân dân trước tiên phải là quyền được bầu chọn cơ quan soạn thảo và thông qua hiến pháp. Cơ quan đó có thể là Quốc hội Lập hiến hoặc Quốc hội thông thường, hoặc là một cơ quan lập hiến theo một mô hình nào đó phù hợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể, nhưng cơ quan đó nhất thiết phải đại diện cho toàn thể nhân dân.
Vì thế việc “cơ quan soạn thảo và thông qua hiến pháp có phải là của dân hay không” mới là gốc, còn việc “dân có được phúc quyết hay không” chỉ là ngọn của vấn đề. Nếu không tập trung đòi dân chủ hóa ở cái gốc (sao cho Quốc hội và Ủy ban soạn thảo Hiến pháp phải đích thực là của Dân chứ không phải của Đảng như hiện nay) mà cứ chăm chăm đòi cái ngọn, thì chẳng những không thay đổi được thực chất của chế độ mà ngược lại, còn tạo điều kiện để hợp thức hóa một bản Hiến pháp của Đảng cộng sản. Một bản hiến pháp rất thiếu dân chủ, nhưng một khi được dán cái nhãn “được toàn dân phúc quyết” sẽ trở thành một công cụ lợi hại để Đảng sử dụng nhằm biện minh cho độc quyền chính trị của họ đối với toàn xã hội. Thực tiễn đã có quá nhiều dẫn chứng cho thấy trong một chế độ toàn trị thì việc tạo ra cái nhãn “trên 90% cử tri toàn quốc tán thành” để dán lên bản  Hiến pháp mới không hề là một việc khó khăn. Cổ xúy cho những hình thức dân chủ giả hiệu như thế trong tình hình hiện nay chẳng những không có lợi cho đất nước, cho nhân dân mà còn vô tình tiếp tay, vô tình đồng lõa với những kẻ độc tài, tham nhũng trong âm mưu lừa mị nhân dân nhằm kéo dài sự tồn tại của chế độ độc tài đảng trị.
Đà Lạt, những ngày cuối tháng 4 năm 2013,
MAI THÁI LĨNH
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Dahl, R. “Democratic Polities in Advanced Countries: Success and Challenge” in Boron, A. (Ed.), New Worldwide Hegemony: Alternatives for Change and Social Movements, Transnational Institute Publishing, Amsterdam, 2003  (Reprinted), Table 2.
- European Commission For Democracy Throug Law, Report on Constitutional Amendment adopted by the Venice Commission at its 81st Plenary Session (Venice, 11-12 December 2009).
- Tư liệu về thủ tục sửa đổi Hiến pháp của các quốc gia dân chủ: chủ yếu dựa vào Bách khoa toàn thư mở Wikipedia bản tiếng Anh, và tư liệu trên các website chính thức của Nghị viện hay Quốc hội, hoặc Chính phủ của các nước liên quan.

---

[1] “Chính phủ kiến nghị: Quyền lập hiến thuộc về nhân dân”, Vietnam Net 11/4/2013.

[2] Theo Hán-Việt từ điển giản yếu của Đào Duy Anh và Hán-Việt tự điển của Thiều Chửu. Một số sách khác ghi là 復.

[3] Nghị viên : thành viên của Nghị viện, tức nghị sĩ.

[4] Nguyễn Sỹ Phương, CHLB Đức, Nhầm lẫn khái niệm “Hiến pháp”, Tia sáng 12/03/2013.

[5] Dahl, R. “Democratic Polities in Advanced Countries: Success and Challenge”, op.cit.

[6] Trong mục từ” How Democratic Is the American Constitution?” (Wikipedia bản tiếng Anh) có đăng danh sách các quốc gia dân chủ bền vững từ 1950 hay sớm hơn (“List of countries steadily democratic since at least 1950”) gồm 23 quốc gia, trong đó có thêm Ấn Độ.  Tuy nhiên, trong bài viết trích dẫn trên đây của Robert Dahl, chỉ có 22 nước, không có Ấn Độ. Thật ra, nền dân chủ Ấn Độ chỉ mới bắt đầu ổn định từ cuối thập niên 1970 và còn nhiều khuyết điểm nên không thể xếp vào nhóm thứ nhất.

[7] Trong cuốn Luật Hiến pháp và Chính trị học (Sài-gòn, 1969), Giáo sư Nguyễn Văn Bông dùng các cụm từ “hiến pháp nhu tính”, “hiến pháp cương tính” để dịch các thuật ngữ “constitution souple”, “constitution rigide” từ tiếng Pháp.

Theo Ba Sàm