Thursday, September 19, 2013

Pháp luật nào dành cho đảng chính trị ở Việt Nam ?

LS Nguyễn Lệnh

14-09-2013
Trong khi chờ đợi Ủy ban Thường vụ Quốc hội trả lời kiến nghị của một vị luật sư ở Hà Nội về câu hỏi có nội dung tương tự, tôi mạn phép kiến giải vấn đề theo cách hiểu riêng như sau:
Theo Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ngày 9/11/1946, tại Điều 10 có quy định:“Công dân Việt Nam có quyền: … Tự do tổ chức và hội họp …”. Tuy không có văn bản giải thích thế nào là “tự do tổ chức” nhưng trong bối cảnh nước nhà vừa giành được độc lập từ ngoại bang thì cụm từ đó có thể được hiểu hết sức rộng rãi: Công dân Việt Nam có quyền tự do thành lập tổ chức hoạt động trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội … trong khuôn khổ của pháp luật.

1/ Luật quy định quyền lập hội ngày 20/5/1957 là văn bản luật dành cho “tổ chức chính trị”.
Ngày 20/5/1957 Chủ tịch nước VNDCCH ra Sắc lệnh ban bố Luật quy định quyền lập hội đã được Quốc hội biểu quyết trong khóa họp thứ VI.
Điều 10 của Luật quy định quyền lập hội ghi rằng: “Các hội có mục đích kinh tế không thuộc phạm vi quy định của luật này”. Tức là luật này chỉ áp dụng cho những hội có mục đích không phải là kinh tế như chính trị, xã hội… Việc loại bỏ những hội có mục đích kinh tế trong luật này là hệ quả từ Đại hội Đảng Cộng sản lần thứ 2 năm 1951 tại Tuyên Quang với chủ trương, chính sách “tiến hành cải cách ruộng đất” và “chuẩn bị những tiền đề đi lên chủ nghĩa xã hội sau khi kháng chiến thành công” – đã không thừa nhận tổ chức kinh tế tư nhân. Bắt đầu từ sau khi Luật về quyền lập hội năm 1957 được áp dụng thì “Những hội đã thành lập trước ngày ban hành luật này và đã hoạt động trong vùng tạm bị chiếm trong thời kỳ kháng chiến, nay muốn tiếp tục hoạt động, đều phải xin phép lại” (Điều 4). Quy định “phải xin phép lại” này khiến cho khoảng gần 30 các liên minh và đảng phái chính trị VN dưới các tên gọi là đảng, hội, mặt trận, liên đoàn, liên minh, liên hiệp… chỉ còn lại 3 đảng là Đảng Cộng sản VN, Đảng Xã hội VN và Đảng Dân chủ VN (tính đến năm 1988). Xin lưu ý là trong toàn bộ lời văn của Luật quy định quyền lập hội 1957 không hề có một từ “đảng” hoặc “tổ chức chính trị” nào cả nhưng vẫn có hiệu lực thi hành với các đảng phái chính trị. 
Điều 4 Luật quy định quyền lập hội 1957 ghi: “…lập hội phải xin phép. Thể lệ lập hội sẽ do Chính phủ quy định”. Hệ quả của quy định này là những ai muốn lập hội mới phải chờ Chính phủ ban hành “thể lệ lập hội”… và trên thực tế phải đợi 46 năm sau, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.
Từ khi có Luật quy định quyền lập hội năm 1957 thì các bản Hiến pháp 1959, HP 1980 và HP 1992 đều sử dụng cụm từ “tự do lập hội” thay cho “tự do tổ chức” ghi trong Hiến pháp 1946.
Cần đặc biệt lưu ý về quy định tại Điều 1 của Luật này: “Quyền lập hội của nhân dân được tôn trọng và bảo đảm. Lập hội phải có mục đích chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân của nước ta”. Quy định mang tính chất định nghĩa của Điều 1 này kết hợp với quy định tại Điều 10 Luật  quy định quyền lập hội 1957 có thể tổng hợp thành một định nghĩa về hội như sau: Hội là một tổ chức của công dân VN, có mục đích chính trị, xã hội. Mục đích của hội phải chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ. Hội hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.
“Mục đích hoạt động” của hội chính là tiêu chí dùng để định nghĩa trong Luật quy định quyền lập hội năm 1957 (Điều 1) và dùng để phân loại các loại pháp nhân trong Bộ luật Dân sự năm 1995 (Điều 110, khoản 2).
2/ Nghị định của Chính phủ số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 được thay thế bởi Nghị định của Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 Quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội là văn bản dưới luật dành cho “tổ chức chính trị”.
Cả 2 Nghị định này đều căn cứ trên Luật quy định quyền lập hội ngày 20/5/1957. Nghị định 88/2003 căn cứ Bộ luật Dân sự ngày 28/10/1995; còn Nghị định 45/2010 căn cứ Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005. Vì vậy, chỉ cần phân tích và tổng hợp các quy định trong 3 văn bản pháp luật là: Luật quy định quyền lập hội 1957, Bộ luật Dân sự và Nghị định Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội là chúng ta sẽ tìm thấy câu trả lời cho tựa đề bài này, đó là:
a/ Trước hết xin nêu nhận xét: Các nhà soạn thảo Nghị định Chính phủ số 88/2003 và số 45/2010 đều cố ý đưa ra một định nghĩa “khó hiểu” làm người đọc dễ “lạc đường” khi tìm hiểu bởi sự đánh đố của câu chữ, lời văn. Điều 2, khoản 1 của Nghị định Chính phủ số 45/2010 đã định nghĩa về hội như sau: “Hội được quy định trong Nghị định này được hiểu là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; hổ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế xã hội của đất nước, được tổ chức và hoạt động theo Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan”. Định nghĩa này đã không lấy mục đích hoạt động của mỗi loại pháp nhân làm tiêu chí như: mục đích chính trị, xã hội hay nghề nghiệp để xây dựng quy chế tổ chức và hoạt động như quy định ở Bộ luật Dân sự năm 1995 tại khoản 2 Điều 110 “Các loại pháp nhân” mà lại thay bằng những mục đích “rườm rà” khác nhằm tránh né khái niệm “hội cũng bao gồm cả tổ chức có mục đích chính trị” hoặc “một hội có mục đích hoạt động chính trị còn gọi là đảng”.
Một nguyên tắc trong hệ cấp pháp lý là trong trường hợp một nghị định – văn bản dưới luật, có quy định mâu thuẫn hoặc sai lệch so với luật thì theo hệ cấp văn bản pháp luật cần phải hủy bỏ hoặc sửa đổi quy định trong nghị định cho phù hợp với luật. Vì vậy, theo tôi, có thể tổng hợp định nghĩa về hội của Luật quy định quyền lập hội ngày 20/5/1957 và của Nghị định Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2012 có căn cứ vào các Bộ luật Dân sự như sau: Hội là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam có mục đích hoạt động chính trị, xã hội, nghề nghiệp. Mục đích của hội phải chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ. Hội hoạt động không vì mục đích lợi nhuận và trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.
b/ Nghị định của Chính phủ có quy định tại Điều 2, khoản 2 về các tên gọi khác nhau của hội như sau: “Hội có các tên gọi khác nhau: hội, liên hiệp hội, tổng hội, liên đoàn, hiệp hội, câu lạc bộ có tư cách pháp nhân và các tên gọi khác theo quy định của pháp luật (sau đây gọi chung là hội)”. Như vậy, hội có thể còn có “các tên gọi khác” ví dụ như đảng, mặt trận v.v…
c/ Nghị định của Chính phủ quy định tại Điều 1 “Phạm vi điều chỉnh” chỉ liệt kê những tổ chức mà Nghị đinh không áp dụng:
Điều 1, khoàn 2 Nghị định Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 không áp dụng với các tổ chức sau:
     - Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Tổ chức này có Luật mặt trận Tổ quốc 1999.
     - Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam: Tổ chức này có Luật Công đoàn 1990.
     - Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh: Tổ chức này có Luật Thanh niên 2005.
     - Hội Nông dân Việt Nam: Tổ chức này có Điều lệ được Chính phủ công nhận.
     - Hội Cựu chiến binh Việt Nam: Tổ chức này có Pháp lệnh Cựu chiến binh 2005.
     - Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam: Tổ chức này có Điều lệ được Chính phủ công nhận.
     - Các tổ chức giáo hội: Các tổ chức này có Pháp lệnh về Tín ngưỡng, Tôn giáo 2004.
d/ Các nhà soạn thảo Nghị định của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội đã cố ý “đánh đố” người dân khi quy định tại Điều 1, khoản 1 trong “Phạm vi điều chỉnh” rằng: “Nghị định này quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý nhà nước đối với hội”, rồi liệt kê danh sách những tổ chức không áp dụng Nghị định này chớ không chỉ ra, kể ra những tổ chức thuộc loại nào trong Bộ luật Dân sự thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định. Chính phủ đã giao việc tìm hiểu và xác định những loại tổ chức nào thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định cho người dân khi họ muốn lập hội. Biên soạn một nghị định như vậy, chẳng phải Chính phủ đã tiếp tục đánh đố với người dân sau 46 năm chờ đợi Chính phủ ban hành “thể lệ lập hội” được ghi tại Điều 3 Luật quy định quyền lập hội năm 1957 sao ? Vậy, liệu công dân Việt Nam có thể tìm thấy trong Nghị định của Chính phủ những căn cứ pháp lý chỉ ra những loại tổ chức nào thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội hay không ?
3/ Các căn cứ pháp lý và các loại tổ chức thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 Quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội:
     - Trước hết, Chính phủ đã căn cứ vào Luật quy định quyền lập hội năm 1957 và Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005 để ban hành Nghị định này.
     - Điều 4, khoản 2 của Nghị định quy định : “Hội có tư cách pháp nhân”. Những quy định về pháp nhân đã được Bộ luật Dân sự thể hiện rất đầy đủ tại Chương IV gồm có 22 Điều và được Chính phủ dùng làm căn cứ pháp lý cho các nội dung liên quan trong Nghị định. Câu hỏi đặt ra là: Những loại pháp nhân nào trong Bộ luật Dân sự 2005 sẽ là những đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định này ?
     - Điều 100 Bộ luật Dân sự 2005 đã liệt kê “Các loại pháp nhân” như sau:
       “1. Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân.
        2. Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội.
        3. Tổ chức kinh tế.
        4. Tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp.
        5. Quỹ xã hội, quỹ từ thiện.
        6. Tổ chức khác có đủ các điều kiện quy định tại Điều 84 của Bộ luật này.”
Bằng cách loại ra những pháp nhân nào đã được điều chỉnh bởi văn bản pháp luật riêng, chúng ta sẽ còn lại những pháp nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định này:
        1. Cơ quan nhà nước đã có Luật tổ chức Chính phủ 2001. Đơn vị vũ trang nhân dân đã có Luật quốc phòng 2005.
        3. Tổ chức kinh tế đã có Luật doanh nghiệp 2005.
        5. Quỹ xã hội, quỹ từ thiện đã có Nghị định Chính phủ số 148/2007/NĐ-CP ngày 25/9/2007 về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện.
Như vậy, chỉ còn lại những loại pháp nhân ở Điều 100 Bộ luật Dân sự 2005 thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 là:
        2. Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội.
        4. Tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp.
Tức là có tất cả 5 loại pháp nhân được quy định tại Điều 100 Bộ luật Dân sự 2005 thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định Chính phủ, trong đó có “tổ chức chính trị” tức là đảng hoạt động có mục đích chính trị, ví dụ như Đảng Cộng sản Việt Nam hiện nay.
Có thể dẫn chứng một chi tiết mà các nhà biên soạn Nghị định Chính phủ số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 đã “để lộ” cho biết 2 trong số 5 loại pháp nhân trong Bộ luật Dân sự 2005 thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định. Đó là quy định tại Điều 4 Nghị định 2003: “Trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với hội” có ghi tại khoản 2 rằng: “Hội được công nhận là tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, hội có hoạt động gắn với nhiệm vụ của Nhà nước được ngân sách Nhà nước hổ trợ theo quy định của Thủ tướng Chính phủ”.
Cuối cùng, nếu Ủy ban Thường vụ Quốc hội không trả lời câu hỏi trong kiến nghị của vị luật sư ở Hà Nội thì một người dân nào đó vẫn có thể tìm thấy “đáp án” của câu hỏi trên bằng cách căn cứ vào Nghị định của Chính phủ số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 nộp đơn xin thành lập ban vận động thành lập hội – là một tổ chức chính trị, ví dụ một đảng tên x chẳng hạn. Trong trường hợp Bộ Nội vụ “không đồng ý phải có văn bản trả lời và nêu rõ lý do” (Điều 6, khoản 5, điểm d). Nếu Bộ Nội vụ không trả lời sau thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận hồ sơ đầy đủ, hợp pháp; hoặc nếu văn bản trả lời của Bộ Nội vụ không đồng ý mà lý do nêu ra không được người nộp đơn chấp nhận thì người nộp đơn có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định tại Điều 5 Luật tố tụng hành chính ngày 24/11/2010 do hành vi hành chính là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Bộ Nội vụ hoặc do quyết định hành chính là văn bản trả lời không đồng ý của Bộ Nội vụ (Điều 3, khoản 2 Luật tố tụng hành chính). “Đáp án” chính thức sẽ được đưa ra từ Tòa án thay vì từ Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
N.L.

1 comment: